第一篇 医院PPP运营公司《2016医院ppp项目实施方案》

一、 什么是PPP

(一)基本概念、核心理念

PPP，即公私伙伴关系是指公共部门与私营部门为提供公共服务而建立起来的一种长期合作关系。这种关系用商业协议来确立，公共部门将融资、建设、运营风险转嫁给私营部门，并与私营部门发挥各自的优势来提供公共服务。在这样的框架下，PPP的表现形式有多种，如BOT(建设-运营-转让)和BOOT(建设-运营-拥有-转让)等。一般而言，按照私人部门的参与程度和公共部门将各类风险向私营部门转移的程度会产生多种PPP模式，如BOT,BOOT,DBFO等。

PPP的核心理念是追求资金最佳使用价值,通过引进社会资本，发挥公私双方各自优势，紧密合作，风险共担，利益共享，得到最优的投资回报及社会公共效益，实现公共财政或者公共资源的价值最大化。

(二)PPP的比较优势

相对于政府传统项目开发模式及公共融资方式，PPP有以下

比较优势：

1、提高公共财政使用效率

PPP项目一般由社会私人资本或者联合体融资建设及运营，提供公共服务。共用财政投入很少，较好发挥了“四两拨千斤”的杠杆作用，这对公共财政短缺的情况下加快新型城镇化建设有比较重要的意义。

同时，由于捆绑了建设和经营，并以服务和产出付费，使得私人部门能够发挥最大的能动性，通过创新、自我施压等避免项目成本超支。在风险管理上的合理分配和良好的合作机制也使得项目失败的概率大大降低，避免了公共资源的浪费。

2、保障项目和公共服务质量

评审中标的私人资本或联合体组建项目公司建设项目并提供公共服务。联合体一般是由建设方、融资方、运营方组成的利益共同体，它比传统开发模式具有更好的内部协调能力。

另外，很多PPP项目通过引进国际知名建设、管理机构，带来先进的管理经验，有利于提高公共服务的质量。

3、实现合作双方互利共赢

合理的PPP模式可以平衡公私双方的权责利。在风险分配上遵循“最优承担”原则，即将风险分配给最有能力承担的一方。同时，全寿命周期特点使得合同具有较大的灵活空间，风险共担、收益共享的机制既能维护共用部门的利益，也能最大限度满足私人资本的诉求。

(三)PPP实施背景

十八大以来，稳增长、促改革、调结构、惠民生逐渐成

为政策主线。在当前宏观经济环境下，发展是重中之重，稳增长的任务尤其艰巨。在此背景下，新型城镇化进程加快。财政部预计2020年城镇化率达到60%，由此带来的投资需求约为42万亿元人民币，每年需要资金约7万亿。然而作为城镇化建设主力的地方政府财政压力巨大，各级政府直接债务约11万亿，或有负债约7万亿。在当前土地收入成为地方债务主要还款来源的情况下，房地产市场的正常波动都足以影响地方财政，进而影响新型城镇化建设进程。

要改变这种困境，最关键的是创新投融资体制，改变传统政

府投资模式。PPP模式积极引入社会私人资本，参与城镇化建设，在保障资金来源、引入先进的建设和管理经验、保证项目和公共服务质量上有较大优势。

(四)PPP法律依据

PPP模式在本质上是鼓励社会非公有资本参与社会基础设施

建设和基础服务提供，我国早在2016年就出台《国务院鼓励支持非公有制经济发展的若干意见》，即“非公36条”，放宽非公有制经济市场准入，其中就有“允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域”条款。

2016年，国务院下发《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，即“新36条”，进一步拓宽民间投资的领域和范围，明确鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域及市政公用事业和政策性住房建设领域和社会事业领域。

在党的十八届三中全会上，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”成为进一步深化改革，推动新型城镇化建设的重要措施。

(五)PPP适用领域

PPP项目的实施过程是引入社会私人资本组建联合体，授予特许经营期，由其自主融资建设和经营该项目，通过项目本身收费或政府对服务的付费收回投资成本，实现投资收益。特许期满，项目移交政府或续约经营。原则上，所有能满足这个特点的政府投资项目都具备采用PPP模式的可能。

在经济基础设施中，有公路、桥梁、铁路、电信等设施，不实行收费的交通设施(如海南地区)可以通过政府对流量付费的方式实现收益。在社会基础设施方面，有体育场、医院、学校、政府办公楼、会议中心、供水、排污、监狱、歌剧院、保障房、旅游设施等，这些项目大多可以通过消费者付费形成闭环，不足部分亦可由政府根据流量付费进行补充。

在具体实施中，相应PPP项目一般由上述各领域政府专业主管部门联合政府投融资平台组成招商主体，成为项目发起方。由专业主管部门代表公共部门负责对服务质量进行监督审查，维护公共利益。

二、 PPP实施路径

(一)项目发起

1、明确需求

拟建项目相应级别的行业主管部门，如市级项目由交通局、环卫局、教育局等根据行业需求分析报政府及发改委申请投资立项。需求应量化，尤其对于拟用PPP模式开发的项目，量化的需求是在支付环节提供绩效标准的重要依据，比如，每年需新增垃圾处理多少吨。需求分析是确定投资规模、投资方式的前提。 也可由相关专业国有企业、政府投融资平台公司会同行业主管部门提出上述需求，并报政府立项。

2、评估方案

在需求分析基础上，上述部门进一步对备选方案进行评估。主要是开发方式的选择。由于PPP开发模式前期工作较长、过程复杂、专业性强、总投资大，因此不是所有的项目都适用PPP模式。有些可能更适合传统采购方式，如BT或代建。对于确需进行PPP模式开发的，也要为该项目确立一个参考标准，即如果按照传 统政府采购模式(PSC)开发，需要的总投资和产生的效益，以便为引入PPP模式提供充分的依据。

3、可行性研究

项目可行性研究应由以上相关部门组织专家独立进行，或通过权威中介机构提供分析报告。

在可行性研究中，商业预测较为关键，它可以使政府在大量花费资源开发项目之前就能够对合作伙伴关系的适用性有所认识，且对于分析招商过程中私人部门是否胜任、确定合理底标有意义。

PPP项目涉及私人资本的引入。较为严肃的项目可行性研究对于量化项目风险和成本，确定净利润，形成有吸引力的商业预测，从而降低招商难度有帮助。同时也是政府选择开发模式的参考依据。

国际上一些失败的PPP案例大多源于对市场风险预测不足，导致收支难以平衡，最后破产，由政府接管提供公共服务,无形中也增加了公共资源的浪费。

4、征询意见

就拟建PPP项目征询监管方、专家、终端用户等的意见有助于发现潜在问题，并在完善后发布切实可行的招商文件。

5、确定决策文件

在项目发起的最后阶段，通过分析需求及初步的可行性研究之后，应形成相关确定性文件，比如绩效标准，风险管理方式，项目公司运营模式，招商程序，融资安排以及监管方案等。

这是开展项目招商工作的前提，也是政府在PPP项目中需要做的基础工作。

(二)项目招商

1、成立招商小组

招商主体一般由项目所在行业专业主管部门及政府投融资平台公司组成。招商主体可以进一步委托专业的资产管理公司或资产运营公司为招商代理，并与其组成招商工作小组。

为完成招商工作，招商工作小组应聘请相应的财务顾问、法律顾问和技术顾问等。在成功招商后，顾问团队可以进入项目公司继续提供咨询服务，顾问费用由项目公司支付。

2、发布招商文件

招商前期准备工作包括与潜在对象初步接触，向政府有关部门和融资机构进行咨询等，并在此基础上确定招商边界条件。如，合同结构，特许经营协议，费用结算方式，项目公司的组织形式，招商的范围等。这些内容构成完整的招商方案。在获得政府批准后，由招商工作小组正式发布招商文件。

3、确定短名单

招商文件发布后，招商工作小组负责接待意向投资者，在提供必要的文件和信息后，与意向投资者进行充分的沟通，并接收投资建议书。

招商工作小组应从大量的投标方筛选优质的对象确定短名单进入谈判环节。过低的门槛虽然可以使得竞标过程比较激烈，但也容易增加谈判工作难度。由于PPP项目的特殊性和长期性，单一的指标，如利润率、成本收益等无法确定最合适的合作伙伴。

以往一些PPP案例中不乏为中标而故意压低条件，但最后却无法维持，转而由政府接手的现象。

4、谈判及评审

专家和顾问团队应根据项目的特点，从成本效益、技术创新、管理经验等各方面予以分析比对，尽量以推荐而非打分的方式出具意见。当前PPP项目的行业经验不足以用过于精细的方式进行评选。

评审工作应充分考虑PPP项目的全寿命周期这个特点。对投资者的经验、技术、实力以及创新能力应予以重视，前者甚至比价格更为重要。

5、签约

最后由招商主体的行业相关主管部门与胜出的投资者或联合体进行签约，授予PPP项目一定年限的特许经营权，并签订合同，由其负责投资、设计、建设、运营和维护;如有外资参与，还需要由拟参股项目的国有企业或政府投融资平台公司与其签订合资协议等其它合同。

成功的招商工作是PPP项目达成预期的前提，必须审慎、周全，一般历时约半年至一年。

(三)组建项目公司

1、股东构成

由取得特许经营权的投资者或联合体出资组建特殊目的项目公司(SPV)。一般代表政府公共利益的国有企业或政府投融资平台公司应进入项目公司，参与董事会及日常经营管理。

2、融资来源

项目公司的资金来源包括股本和债务。股本由股东出资，债务资金则由银行或非银行金融机构提供。为丰富融资结构，满足融资要求，也可以吸收一些次级债和优先股。

国际上项目公司的股本在资金来源中占比较小，一般不足20%。国内一些PPP案例中，这一比例稍高，但一般不超过1/3，大部分开发资金应通过项目本身的融资能力实现。

3、管理层医院PPP运营公司

由股东方、融资方组成的管理团队负责日常经营工作，通过董事会、总经理办公会等处理项目公司在开发建设和运营中的问题，并在统一招标、公开信息方面提供保障。

4、协调委员会

由股东方、政府代表、专家顾问等组成协调委员会，对于项目公司内外部利益冲突，进行协调解决，也可以致力于与政府相关部门的协调沟通。

对于冲突的解决，一般先由协调委员会进行协调，然后是协调委员会下设的专家委员会进行专业性评判，最后才是选择仲裁诉讼等，这有利于保障合作伙伴关系及各方利益。

(四)风险管控

1、风险分配

PPP项目的风险类型主要有技术风险、建设风险、运营风险、收入风险、财务风险、法规/政治风险、环境风险、不可抗力风险及以上各种风险组合所导致的项目失败风险。

各类风险分配遵循“最优承担”原则，即由最有能力处理的一方来承担。这能降低风险的边际成本，达到PPP项目资金的最佳使用价值。

技术风险、建设风险、运营风险、收入风险、财务风险等由项目公司承担，但其中也有属于政府责任部分，比如土地权属、服务及产品规格定义错误、政府要求变化、支付违约等，需在合同及特许经营协议中明确。

法规政治风险、不可抗力风险等应根据双方的权责进行分担，一般政府公共部门承担较多此类风险。

另外，还应引入商业保险，用于转移不确定性大、损失额度大的风险，如某些不可抗力事件导致的项目重大损失。

风险分配在签约性谈判阶段已经完成，并体现在合同及特许经营协议中。

在建设经营阶段，主要是充分发挥经营管理层和协调委;2、多级监管;项目公司应设置多级监管体系，以保障项目进度、服务;常见的监督体系分三级;3、收益分享、风险共担;PPP项目是全寿命周期合作;如果项目实际收益过高，意味着项目中公共利益被低估;反之，如果项目自投入运营后，因非主观原因长期陷入;(五)项目移交;1、完整移交;特许经营期到期后，项目公司应根据合同和特许

在建设经营阶段，主要是充分发挥经营管理层和协调委员会的作用，及时识别、转移、化解相应风险。

2、多级监管

项目公司应设置多级监管体系，以保障项目进度、服务质量及公共利益。

常见的监督体系分三级。政府行业主管部门不定期检查，协调委员会根据需要可以定期也可以随机抽查，项目公司内部审计监察团队需定期对项目的建设、服务等进行常规检查。

3、收益分享、风险共担

PPP项目是全寿命周期合作。在较长的特许经营期内，全寿命周期的特点是双方无法在一开始就预见所有可能的情况。这就需要公私双方本着合作伙伴的精神，对项目未来可能出现的风险和收益预留足够的协商空间。

如果项目实际收益过高，意味着项目中公共利益被低估，在到达预设阀值后，双方应启动谈判，就合理分配超额收益进行协商。在实际操作中，可以通过缩短特许期或者降低支付标准实现。

反之，如果项目自投入运营后，因非主观原因长期陷入亏损，经营困难，在达到预设阀值后，同样应启动谈判机制。可以通过延长特许经营期或给予补贴等方式予以调整。如著名PPP项目英法海底隧道因市场原因，客流受影响，经营恶化，政府遂将特许经营期延长至99年，但因财务状况恶化，最终破产。如能更早地对风险进行分担，也许这个项目结果会更乐观。

(五)项目移交

1、完整移交

特许经营期到期后，项目公司应根据合同和特许经营协议将相应资产和服务无偿完整移交给政府指定部门或公司。

完整移交指的是项目资产在移交后完整可用。为保障完整性，项目公司应缴纳一定的维修保障资金或者签署附加协议，在一定周期内，比如一年，资产运作和服务提供基本不受移交带来的负面影响。

2、后续管理

政府部门作为PPP项目的最终接收方，在特许经营协议到期后，一般有三种后续管理思路。

一是与原资产经营团队续约，根据实际情况，签订新的特许经营协议。 二是由政府行业主管部门或其指定国有企业接管，提供公共服务。

三是对该项目重新进行招投标，聘请更为优秀的经营管理团队。

三种方式各有利弊，应根据资金价值最大化、维护共用利益的原则进行选择。

三、 国内外PPP实施案例

(一)成功案例

1、《上海老港垃圾处理厂四期项目(PPP)》

(1)项目实施过程：

由市容环卫局和上海城投组成招商主体，计划通过国际招商，引进拥有一流垃圾处理技术和丰富运营管理经验的国际投资者。

市容环卫局、城投委托上海国际集团资产经营有限公司和上海申信进出口有限公司组成的联合体为招商代理，并提供财务顾问服务。

2002年12月开始招商前期准备，由市容环卫局、城投及招商代理组成招商工作小组，并聘请天达律师事务所为法律顾问、城市建设研究院为技术顾问。 2016年4月9日～4月30日，招商代理发布招商文件。

8月12日，ONYX联合体和惠记联营两家投资竞争人向招商代理递交了投资建议书。2016年8月经过投资建议书的评审、竞争性谈判、确定候选投资人和签约性谈判，最终ONIX与中信泰富组成的联合体胜出。

2016年12月23日，市容环卫局和项目公司股东代表草签了特许权协议及相关附件，环卫局、城投和项目公司签订了垃圾供应与结算协议。

ONIX与中信泰富组成的联合体与上海市城投环境组成合资公司，负责老港生活垃圾卫生填埋场四期的投资、设计、建设、运营和维护，特许期20年，是我国首个垃圾处理特许经营项目。特许经营期满后项目公司资产无偿移交给政府。市容环卫局、上海城投与项目公司签订垃圾供应与结算协议，并委托上海城投在垃圾收费机制尚未建立之前支付相关垃圾处理费用。

(2)项目结果及评价

上海老港生活垃圾填埋场四期项目于2016年2月21日进入试运行，主体工程于12月12日正式投入运营。施工建设进度比较快，工程质量明显高于老港三期。 该项目总体较为成功，有以下几点可以借鉴：

招商目标清晰，招商程序合理，有明确的项目小组工作模式，合理的风险分担机制，建立了有效的沟通协调和争端解决机制，同时政府监管也到位。唯一不足的是政府层面缺乏一个统一调度的部门。作为行业主管部门，市容环卫局显然无法使项目在各部门协调上更为顺畅。如优惠政策的落实，相关部门的批复等。

(二)不成功案例

1、国家体育场(鸟巢)PPP项目

国家体育场工程总占地面积21公顷，建筑面积25.8万平方米，项目2016年12月24日开工建设，2016年6月28正式竣工。国家体育场有限责任公司负责国 家体育场的融资和建设工作，北京中信联合体体育场运营有限公司负责30年特许经营期内的国家体育场赛后运营维护工作。医院PPP运营公司

2016年8月9日，中标人中国中信集团联合体分别与北京市人民政府、北京奥组委、北京市国有资产有限责任公司签署了《特许权协议》、《国家体育场协议》和《合作经营合同》三个合同协议。之后，联合体与代表北京市政府的国有资产经营管理有限公司共同组建了项目公司——国家体育场有限责任公司。

项目总投资为313900万元，北京市国有资产经营有限责任公司代表政府出资58%，中信联合体出资42%。在中信集团联合体42%的投资中，中信集团所占比例为65%、北京城建集团所占比例为30%、美国金州公司所占比例为5%。 项目结果： 奥运会过后，由于缺乏足够的商业效益支撑，鸟巢运营陷入困境，并与2016年8月29日，通过签署《关于进一步加强国家体育场运营维护管理协议》，对鸟巢进行股份制改革，由政府接手运营。

问题总结：

由于项目的特殊性，政府在项目中干涉较多，无论从设计、施工还是运营，使得项目公司非常被动，最后因商业预期无法实现，而被迫由政府接手。

2、墨西哥收费公路工程项目

为弥补政府交通投资的不足，墨西哥政府在1989-1994年间实行“收费公路工程”，共计授予私营部门55条收费路的特许经营权，吸引私营资本超过100亿美元，将该国收费高速公路网由1989年的4500公里延长到1994年的9900公里。但由于项目特许经营方案设计不合理、建设成本增加、交通流量估算失实以及1994年12月爆发的墨西哥“龙舌兰危机”引发的比索大幅贬值，导致私营项目公司运营困难，纷纷倒闭。墨政府被迫成立专门的政府信托基金来接收23条收费路烂摊子，与此同时，墨政府将仍由私营部门营运的32条收费路的特许经营期限延长至20年以上，以增强项目的投资回报能力。

问题分析：

主要是招投标设计不合理。一是项目“最短特许经营期方案获胜”的中标标准直接导致特许经营期限过短(最初中标项目的最长期限仅为15年)，收费过高。二是过于宽松的竞标人资格初选条件使得许多中标人对前期工程设计投入不够，导致项目建设开始后投资远超预算，造成项目完工滞后。

3、菲律宾电力供应项目

菲律宾政府于1987年7月发布第215号政府令，向私营部门开放电力市场，允许私营投资者以BOT(建设-运营-移交)方式建设独立电厂，向国家电力公司售电。1991-1993年短短三年间，国家电力公司就完成25个BOT合同谈判，涉及新增发电装机300万千瓦以上。1993年，菲政府宣布度过电力短缺危机。当时菲国内普遍认为电力危机后经济将快速增长，电力需求也将同步增长。基于以上市场预测，菲政府制订了电力部门继续大发展的规划。国家电力公司也按照这个规划继续与私营部门合作通过BOT模式扩大发电装机容量。

1997年亚洲金融危机爆发后，国家电力公司出于种种原因，仍与私营部门签订了总装机为284.1万千瓦的BOT协议。随着危机的深化，菲电力系统供给过剩问题凸现。与此同时，国家电力公司PPP项目运作能力和经验不足以及BOT合同风 险分担设计不合理带来的严重后果也开始显现。当初电力公司和独立电厂BOT合同中的购电协议均采取了“take-or-pay”条款，即电力公司按照电厂发电量而不是实际调度上网电量支付费用，承担全部市场需求变化风险。这导致电力公

司最终又将此部分额外电力的购买费用转嫁给消费者，造成电价高涨。 问题分析：

风险分担机制不合理，市场风险大部分应由项目公司承担，国家承担全部市场风险，必将转嫁给消费者，损伤经济。

医院PPP项目模式探讨

一、项目是否适宜采用PPP模式

1.1 项目政策上可行性

自2016年来，国家在基础设施建设和公共产品、服务供给方面相继出台了一系列政府与社会资本合作(PPP)的有关政策。其中，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2016〕60号)明确提出：采取特许经营、公建民营、民办公助等方式，鼓励社会资本参与教育、医疗、养老、体育健身、文化设施建设。《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2016〕2724号)提出：医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目可推行PPP模式。

因此，引入社会资本参与医疗设施建设属于国家鼓励与大力推广的项目范畴，项目在政策上可行。

1.2 项目实践操作中的可行性

2016、2016年国家陆续出台一系列指导层面的PPP政策文件，为PPP项目操作流程以及具体细节进行了指导和规范。主要文件有5个：《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2016〕2724号)、关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知(财金〔2016〕113号)、关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知(财金〔2016〕156号)、财政部关于印

发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知(财库〔2016〕215号)、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。因此，项目采用PPP模式在操作上可行。

1.3 国内公立医院PPP模式的成功案例

在我国有许多采用政府与社会资本方合作(PPP)模式建设医院的成功案例，比如：广州广和医院、北京门头沟区医院、汕头潮南民生医院、深圳滨海医院等，上述成功案例积累的经验对本项目具有很好的指导性与借鉴意义。

二、项目PPP方案总体思路

本项目PPP方案按照“社会资本投资建设、政府购买服务”的总体思路。具体如下：政府明确建成后医院资产由政府主管部门(卫计委)租用，政府授权当地城投公司作为项目实施机构，城投公司依据《政府采购法》选择社会资本合作方，政府与中标社会资本签署《PPP项目合作框架协议》，城投公司作为政府授权出

资方与中标社会资本共同组建“项目公司”(双方签署合资协议)，项目公司承担医院的设计、融资与建设工作，医院所有权归项目公司拥有。

医院建成后，卫计委通过租赁的形式取得医院使用权，同时给予项目公司若干年拥有为医院提供某些外包服务的特许经营权，双方签署《特许经营协议》，卫计委依据特许经营协议向项目公司支付租金。租赁期满后，项目公司将医院整体无偿移交给卫计委。

三、项目PPP方案总体流程图

本方案采用“政府付费”方式对项目公司(即社会投资方)进行补贴，保证社会资本投资收益。项目PPP方案总体流程详见图1。

图1 PPP方案总体流程

3.1 项目各参与方及职责

政府：与中标社会资本方签署《特许经营协议》。

卫计委：作为政府授权方，与项目公司签署《特许经营协议》，对工程的建设进度、质量、安全进行监督、检查，对项目公司运营维护展开监督管理。

财政局：开展项目物有所值评价和财政承受能力论证，依据租赁协议向卫计委转移财政资金。

当地城投公司：为项目实施机构，作为政府授权出资方，参与项

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目公司组建(与中标社会资本签署合资协议)。

社会资本方：负责医院设计、融资建设，依据特许经营协议为医院提供服务工作，租赁期满后向卫计委无偿移交医院资产。

3.2 如何不改变医院经营体制

医院的部分运营服务(非经营服务)，如清洁、物业管理、饮食、安保等由社会资本方，由政府通过特许经营协议授权社会投资方运营。政府通过与社会投资方签署PPP协议，保证社会投资方建成的医院只能且唯一用于租赁给卫计委。卫计委通过授权，将中医院使用院有关建筑，进而实现医院的正常经营。

这种PPP模式下，社会投资方与中医院之间没有任何的交集，也不改变医院经营体制(医院的产权性质不变、非营利性质不变、人员隶属关系不变)，卫计委依然拥有医院的行政管理权。

四、社会资本投资回报保障机制

本项目属于非经营性公益设施项目，拟采用“政府付费”的回报机制。在租赁期内，卫计委依据租赁协议分年向项目公司转移相应财政资金，用于租赁产品与购买服务。社会资本方通过租金回收投资成本并获得合理回报。

五、结语

为保证项目顺利开展，增强项目对社会投资方的吸引力，我公司建议：(1)适当提高项目投资收益率，提高租金水平(目前政府BT项目的投资收益水平普遍维持在10%-12%).

第二篇 医院PPP运营公司《2016发改局价格监测工作计划3在区委、区政府的坚强领导和区人大、政协监督支持下，全面贯彻落实十八大和十八届三中全会精神，紧紧围绕“两型引领，南提北拓，五轮驱动，领跑三湘”的发展战略和“转型升级，提质增效”的总基调，以“精美城区建设年”活动为载体，准确把握经济形势，切实加强项目管理，深入推进“两型社会”建设，积极开展价格监管，求真务实，创先争优，为推动全区经济社会稳中求进、又好又快发展做出新的贡献。

一、提升发展规划水平

1、根据市、区绩效考核工作目标任务，科学分解和下达全区2016年固定资产投资指标任务。牵头完成服务业增加值增长率、固定资产投资增长率、固定资产投资中生产性服务业投资比重、单位GDp能耗下降、两型社会建设等市绩效考核指标任务。医院PPP运营公司

2、完成《区老工业区调整改造实施方案（2016-2022年）》的编制和送审，积极做好后续政策和资金争取工作。启动区“十三五”国民经济和社会发展规划编制前期准备工作。协助做好金融生态区规划、滨水经济带概念性规划、捞刀河东北片发展规划等产业发展规划的编制工作。

3、根据宏观经济形势及政策走势，定期做好区域经济运行预警和分析。牵头编制《区产业倍增实施方案》，积极抓好产业培增计划的推进工作。

二、加强项目建设管理

4、按照市、区关于投资管理的相关规定要求，进一步修改完善区政府投资管理办法及实施细则。严格、高效做好政府投资项目立项、可研审批、招投标方案核准以及社会投资项目备案工作。

5、积极开展重大项目稽查工作，严把项目招投标、工程变更、竣工验收等关键环节的监管关和审批关。切实做好中介服务业务的委托和区公共资源交易平台的管理。

6、编制和下达2016年全区重大项目计划，筛选一批重大项目争取挤进省、市重点项目计划笼子。积极做好全区重大项目建设的综合协调和调度工作。

三、突出两型引领作用

7、探索科学的两型社会评价机制。建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。

8、深化两型示范单位创建工作。在全区开展两型企业、两型学校等七大类创建活动，打造更高标准的可看、可学、可推广的示范典型；结合精美城区建设年、节能宣传周等组织开展节约资源、保护环境的宣传和示范推广活动。

9、做实四方坪街道两型基层改革试点工作。着力抓好两型社会组织的培育；做好清洁低碳技术推广工作，抓好绿色建筑建造技术运用、建筑围护结构热工节能技术运用、可再生能源建筑一体化技术（地源热泵技术等）的申报和推广工作。

10、做好辖区内重点用能单位和重点项目、重点行业能耗统计、能源管理和监察工作。对全区报备的政府投资项目进行能源使用情况备案登记或能源评估；积极配合市局做好重点百家能耗企业的用能登记和统计报表工作。

四、强化民生价格保障

11、深入推进和开展全区价格诚信建设创建活动。对价格诚信建设示范单位实施动态管理，建立经营者价格诚信档案，积极探索价格诚信建设长效机制。

12、开展以教育收费、医疗服务、物业收费、停车收费等重点领域的专项价格检查；畅通价格权益诉求渠道，及时处理和反馈价格举报和投诉；做好行政事业性收费和服务性收费的清理规范工作，重点抓好中小学伙食费、社会力量办学、和幼儿园收费的成本审核工作。

13、完善价格监测网络。切实做好粮油食品等重要商品的价格行情变化监测，做到及时预测、预报、预警；做好涉案物价格鉴定工作，拓展价格认证服务内容，充分发挥价格认证工作服务经济社会发展的职能作用。

五、夯实体制改革基础

14、深化以国有、集体企业改革为重点的经济体制改革工作。指导督促建筑工程公司等待改制企业的改制工作。

15、做好四方公司、北开公司、北星城公司等企业改制遗留问题处理和信访维稳工作。

16、按照“条件成熟一家、移交接收一家”的原则，继续做好中央、省属企业的社会职能分离工作，以及中央、省、市属企业党员组织关系结转以及退休、失业人员的异动调整等工作。

六、确保中心工作完成

17、做好碧水工程治理工作，积极调整产业能源结构，严格实施固定资产投资项目的节能评估和审查制度。

18、做好项目扶持资金、节能专项资金、两型建设专项资金的争取工作，全面完成专项资金争取任务。

19、全面完成华尔街中心等项目建设的联点帮扶和招商工作任务。

第2

1、首先抓好落实市价格监测中心今年工作要求，在协助管理市中心在区两个民生监测点的同时，继续完善和管理好六个主要粮油食品价格监测点，稳定监测点的队伍建设并加强思想建设，改进工作中的不足，加强信息沟通。进一步提高数据的准确性、完整度，使区独有的主要粮油食品监测模式进一步完善。在监测主要粮油食品价格的同时，积极与农业部门、商务部门加强联系，每月定期开展调研，积极预测主要粮油食品价格走势。

2、不断完善房地产价格监测，在每月完成市中心要求的房地产价格信息监测工作的同时，进一步进行去年8月份以来我区首创的四大热点片区房地产价格变动监测工作，使我区房地产价格监测形成立体化、直观化监测模式。

3、根据天气变化和应节要求，适时启动临时应急价格监测，确保重大节假日和持续恶劣天气情况下民生商品的价格监测和信息反馈。

4、积极围绕树立良好政府形象，收集和发布、上报物价信息。

5、加强市场巡查，积极推动价格诚信建设工作和明码标价工作，使区市场价格环境建设不断迈上新台阶。

第3

一是尽快制定和落实相关政策。我区将根据相关文件精神，加快政策的制定和落实。加强领导和分工协作，研究成立区促进民间投资工作领导小组，编制《区引进民间投资进入政府投资重点领域试点工作方案》，对照《加快市场改革促进民间投资发展重点工作分解表》，推出面向民间资本开发的重大项目。制定鼓励和支持民间投资发展的政策意见。

二是加大项目策划包装工作力度。组织发改、建设、住保、工务等部门梳理全区重大项目，策划包装可行性强的民间投资参与的项目。积极探索民间投资参与和盈利模式，合理确定民间投资的收益水平，加大项目推介和招商引资力度。

三是提高服务水平优化投资环境。放宽民间投资条件，简化审批程序，优化手续办理流程，加大窗口服务监管，加强业务知识培训，切实提高我区政务的服务水平。主动与民间资本对接，提供收益好的项目、优惠的政策、优质的服务，提高民间投资的在我区项目投资中的积极性。加大阻碍民间投资进入政府投资领域的违法、违纪行为的处置力度，确保促进民间投资发展的良好投资环境。

2016新能源汽车推广应用实施方案》

一、总体思路

贯彻落实国家、省发展新能源汽车的重大战略部署,按照“公共领域先行，多种模式推进”的思路,重点推广新能源汽车在公交、出租、环卫、物流、旅游、通勤等领域的规模化、商业化应用,鼓励企事业单位和个人推广应用新能源汽车。通过加快新能源汽车推广应用，培育新能源汽车市场需求，带动新能源汽车产业发展，实现新能源汽车产业产需互促、良性发展。

二、发展原则

（一）统筹协调，持续发展。正确把握产业现状与远期规划、推广应用与产业发展、基础建设与后续管理的关系，做到稳妥有序、适度超前、统一规划、分步实施。

（二）政府先导，市场跟进。充分发挥政府引导和企业市场主体作用，培育、引进本土企业和民间资本通过多种形式参与新能源汽车的推广应用，加快形成市场化运作模式。

（三）推广应用，带动产业。通过新能源汽车推广运营，培育和扩大市场需求，带动全市汽车产业转型升级，实现新能源汽车产业快速布局和规模扩张。

三、推广应用的目标计划和重点领域

将新能源汽车推广应用作为全市生态文明综合改革示范城市建设的重要举措之一。以公共服务领域为重点，不断加大新能源汽车推广应用力度，有效缓解能源消耗和环境排放压力。2016年，全市政府机关及公共机构新增或更新车辆中，新能源汽车的比例不低于30%，以后逐年提高。依据省政府下达的新能源汽车推广应用的目标任务，结合我市实际情况，今年全市新能源汽车推广应用目标安排400辆，具体任务分解见附件1。

（一）新能源汽车推广重点领域

2016年重点在公交、环卫、物流、旅游、通勤等领域推广应用新能源汽车。

新能源公交车推广应用。突出示范效应，建设新能源公交车示范线，公交车新增或更新车辆全部使用新能源汽车。

新能源环卫车推广应用。结合城市生态文明建设和农村清洁乡镇建设，在城乡推广应用新能源环卫车。

新能源物流车推广应用。引进融资租赁公司，启动商业化推广试点，聚焦物流配送终端最后一公里，在邮政、快递、电子商务终端物流等领域，推广应用新能源物流车。

扩大在旅游、通勤等领域推广应用新能源汽车的规模，积极鼓励企事业单位、私人消费者购买新能源汽车。

（二）充换电设施建设步骤

按照统筹规划、适度超前的原则，编制全市新能源汽车充换电设施建设规划，有序推进政府机关、公交场站、学校、医院、酒店、场馆、景区、大型购物中心等公共场所和新建小区充换电设施建设。今年，按照保障运转原则，重点由各新能源汽车应用单位，做好各自充换电设施配套建设。

四、支持政策

对本市购置列入国家《节能与新能源汽车示范推广应用工程推荐车型目录》中纯电动汽车、插电式混合动力汽车（含增程式）和燃料电池汽车以及充电设施建设给予补贴。国家财政补贴按照《关于进一步做好新能源汽车推广应用工作的通知》（财建〔2016〕11号）执行；省财政补贴按照《2016年省新能源汽车推广应用省级财政补贴实施细则》（财工贸〔2016〕19号）执行。

由市财政局、市经信委负责，制订出台《2016年市新能源汽车推广应用市级财政补贴实施细则》，对购置新能源汽车按省级财政补贴的1.5倍落实财政补贴资金，对充电设施建设按照省级财政补贴同比例进行补贴，补贴资金按现行财政体制承担。各辖市要根据此原则，尽快出台财政补贴的实施细则。

五、组织领导

成立以分管副市长任组长，市政府分管副秘书长和发改委、经信委、科技局、公安局、财政局、国土局、环保局、住建局、规划局、交通运输局、质监局、安监局、物价局、市机关事务管理局、供电公司、各辖市区（新区）主要负责人为成员的市新能源汽车推广应用领导小组，负责全市新能源汽车推广应用组织协调工作，确保各项目标任务完成（领导小组成员及职责分工分别见附件2、3）。

领导小组办公室设在市经信委，承担组织协调推进全市新能源汽车推广应用日常工作，负责编制全市新能源汽车推广应用年度计划，统筹协调计划执行和资金补贴，对新能源汽车推广应用工作进行督查、考核和总结。由市政府副秘书长卜晓放兼任办公室主任，市经信委副主任徐志伟、市财政局副局长严明礼、市交通运输局副局长郜大浩兼任办公室副主任。

六、保障措施

1．强化行政推动。各级政府机关、公共机构、企事业单位，特别是公交、环卫、物流等企业，要积极推广应用新能源汽车，党政机关及公共机构更新车辆时，要带头购置新能源汽车。鼓励在城市物流配送、农村环境卫生整治、企事业单位通勤等领域推广应用新能源汽车，新能源汽车与现有运营车辆享受同等待遇进入运营领域，城市限制物流车辆进入的区域，允许纯电动物流车进入。

2．探索运营模式。鼓励社会资本进入新能源汽车租赁、充换电设施建设和运营等服务领域，积极探索公私合营（ppp）、融资租赁、分时租赁、经营性租赁等模式，加快新能源汽车的推广应用。

3．扶持产业发展。加大对新能源汽车整车及关键零部件企业、关键核心和基础共性技术的研发、公共服务平台建设等扶持力度。加快推进新能源汽车重点项目建设，加强新能源汽车产业中关键核心部件与整车配套发展，促进全市汽车零部件企业与新能源汽车产业配套协作。

4．建立监测平台。建立新能源汽车运行监测管理平台，跟踪新能源汽车、充换电设施的运营、安全和服务情况，对维护保养和故障信息进行收集和分析，形成新能源汽车运行效果评估体系。

5．加强安全管理。建立由整车及关键零部件生产企业、车辆运营、基础设施保障及研究机构等单位组成的车辆安全应急处理机制，加强对公共领域推广应用新能源汽车的安全运行管理，确保新能源汽车安全高效运行。

6．严格监督考核。市新能源汽车推广应用领导小组办公室要结合全年目标任务分解和市级财政补贴资金年度预算等情况，加强全市新能源汽车推广应用的统筹协调。建立新能源汽车推广应用的信息通报和督查考核机制，对全市新能源汽车推广应用任务完成、补贴资金兑现、充换电设施建设等，定期进行督查、通报和考评。

第三篇 医院PPP运营公司《非营利性医院PPP项目融资的框架结构设计》

【其它】中国卫生事业管理2011年第7期（总第277期）

非营利性医院PPP项目融资的框架结构设计

程哲，王守清

（清华大学土木水利学院建设管理系，北京100084）

［PrivatePartnership（PPP，摘要］Public-政企合作）是解决非营利性医院融资困难，加快公立医院改革与建设的一

结合PPP在其他行业领域的成功经验，立足医院的实际，设计了医条重要路径和尝试。文章在广泛文献研究的基础上，

院PPP项目融资的框架结构，希望能对我国医院PPP项目融资的实践有一定的借鉴和指导作用。

［关键词］非营利性医院；Public－PrivatePartnership（PPP，政企合作）；框架结构［［［4663（2011）07－557－03中图分类号］R197.6文献标识码］A文章编号］1004-DesigningtheframeworkofPublic-PrivatePartnershipfinancingprojectsfornonprofithospitals．/ChengZhe，etal．//TheChineseHealthServiceManagement．

AbstractPublic-PrivatePartnership（PPP）issignificanttodealwithfinancingdifficultiesofnonprofithospitals，andac-celeratereformandconstructionofstate-ownedhospitals．Basedoncomprehensiveliteratureresearch，combinedwiththesuccess-theframeworkofPublic-PrivatePartnershipfinancingprojectswasfulexperiencesofPPPinotherdomainsandhospitals'status，

designed，whichisexpectedtoprovidereferenceforthepracticesofPublic-PrivatePartnershipfinancingprojectsfornonprofithospitals．

Author'saddressSchoolofCivilEngineering，TsinghuaUniversity，Beijing，P．R．China．Keywordnonprofithospital；Public-PrivatePartnership；framework．1

研究背景PPP（Public-PrivatePartnership）即公私（政企）合作，指企业

获得政府的特许经营权，提供传统上由政府负责的基础设施、公用事业的建设与服务的方式，并通过运营收回投资和获得合理收益。PPP具有缓解政府资金紧张压力、提高运行效率、转变政府管理职能和转移风险等优点，在国内外的基础设施建设与公

［1，2］

。我用事业发展中得到了广泛的应用，显示了巨大的优势

国在经历了上个世纪八九十年代的第一次应用高潮后，现在又

［1］

进入了新一轮的高潮。

在我国，政府举办的非营利性医院占据了绝大多数，医院资

以北京为例，一千多家医院中，营源90%集中在非营利性医院，

［3］

利性医院仅有20多家。公立医院又是非营利性医院的主体。随着医改的深入，各地有大量的各级非营利性医院需要新建、改建与扩建，光靠政府的财政投入，在很多地方，尤其是中西部的基层，是难以得到保证的。非营利性医院的融资问题日渐凸出，

PPP公立医院的改革与引入社会资本成为关注的焦点。其中，

以其先天性的优点和国外的成功实践，为我们提供了一条充满

PPP指的前景的选择路径。对医院项目而言，尤其是新建项目，

是政府通过招投标的方式将医院项目授权给具有自有资本且能获得贷款的企业，由其负责项目的融资、设计、建造、运营和维

并在若干年（通常为20—30年）后将项目无偿移交给政府护，

的方式。

PPP在我国公用事业尤其是医院领域起步较晚，目前基本仍处于研究和应用探索阶段。在目前的研究中，更常见的是可

［4－11］

，行性分析和理念推介实践性和指导性不足。本文根据

PPP的理论知识，结合外国实践和本国国情，对PPP在非营利性医院建设中的应用框架做较深入的分析，以供参考。2项目融资程序

［12－15］

，项目融资有不同的阶段划分但PPP项目有其特殊

［1］

性，本文采用项目准备、招标、融资和实施的四阶段划分法，下面结合医院项目的特点分析各阶段实施要点。2．1准备阶段

准备阶段主要是项目的选择，常有两种方式，一种是政府或主管部门主动发起，还有就是企业作为发起人主动向政府建议

（简称献议）［1］。根据国务院《关于投资体制改革的决定》的文

件精神，医院建设属于政府投资项目，实行严格的审批制，即便

由于政企双方的合作以及PPP本身是采用PPP引入社会资本，

的特点，项目所在地政府和相关上级主管部门对此仍应该实行

应该在项目建议书或者可行性研究报告中严格的审批。因此，

对PPP融资进行论证分析并得出结论或初步方案，由政府审批同意后实施。这样既可以获得政府的同意，使项目的成功有个

又可以批复文件代替安慰函。因而要切实做基本的前提保证，

好医院建设项目的项目建议书和可研报告的编制，对是否采用PPP要进行审慎严格的评估，对技术和经济可行性，市场需求，风险分担，融资方案等方面都要进行细致全面的分析，特别是要考虑PPP方案是否能比传统的政府投资模式提高效率。

医院PPP项目一旦获得政府的同意，即进入招标准备阶段。在此阶段，建议委托经验丰富技术力量雄厚的咨询公司进行。PPP的招投标不同于一般建设项目，其复杂性和技术性都远远高于一般建设项目，牵涉到法律、金融、工程、管理、运营等诸多专业领域，不是一般的招标代理机构所能掌握。很多PPP

［16］

项目的失败都源于准备阶段的草率和缺乏专业知识。2．2招标、谈判阶段

根据招投标法的规定，非营利性医院应当进行招标，一般情况应公开招标，但由于医院PPP的特殊性，如果潜在的发展商

也可申请进行邀请招标。PPP招标通常采用资格预审。并不多，

医院作为公用事业项目，具有很强的公益性和政府监管，医院PPP不仅建设具体的医院工程，更强调提供高效的医疗服务。在制定招标文件和评标标准中设定关键要素都要充分的考虑医院项目的行业特征。比如，在医院PPP投标中，价格由于受到政府的管控，并不是最主要的考虑因素。应主要体现政府对该医院项目的功能要求和社会目标，如项目的总体规划，主要技术经济指标，建设及运营需求达到的标准，政府承诺，融资要求，基本的风险分配要求以及一些不可谈判的基本要求等。其他的鼓励发展商充分发挥他们的技术经济优势，择优选择最佳方案。

招标结束后，通常评出前2～3名，政府依次与之进行谈判。谈判的核心就是特许经营协议。在与政府谈判的过程中，发展商应针对各项内容制定包括应争取的、可退让的、最低底线等层

·557·

次性的立体谈判方案。谈判阶段完成后，将草签特许经营协议，等到发展商凭借特许经营协议完成向银行等金融机构的融资后，特许经营协议最终生效，中间有一个融资宽限期（一般3—6

［1］

个月）。2．3融资阶段

包括融资结构设融资主要是中标后的发展商的工作任务，

计，与金融机构的谈判。融资是PPP的核心内容之一，非常关键。要在全面分析项目相关因素的基础上设计恰当的融资结构。确定融资的初步方案后，就有选择的向潜在的金融机构发出融资意向书，组织谈判小组，起草相关协议文件。此过程是一个反复深入的过程，既要坚持底线，又要灵活变通。政府与发展

［1］

商的谈判往往与融资谈判是交替进行的。聘请专业的咨询公司、法律顾问、财务顾问对融资的设计与谈判有着极为关键的作用。

2．4实施阶段

实施阶段包括医院的设计、建造、运营及移交等。也是发展商将融到的资金投入使用并产生效益的阶段。对设计和施工最好选用具有医院设计和建设经验的企业采用工程总承包（DB）甚至设计施工采购（EPC）模式，以减少管理界面并可优化设计。医院的设计方案必须由项目公司和政府部门双方共同协商，一医院PPP运营公司

在保证质量的前提下，尽快的完成致同意方可。对发展商而言，

争取早日投产使用，就是自身收益的最大化，医院工程的建设，

当然这也跟特许经营期的设计有关。

医院的运营具有非常强的专业性，因此建议在项目公司的组成中包含一家三甲医院作为股东，并由其尽早参与设计要求

或者签订运营协议委托给一家制定并负责医院建成后的运营，

三甲医院负责运营。如果是改扩建项目，还牵涉到原有员工的问题，必须予以认真的对待和妥善的安置。运营的收益用以支

资金占用成本、还本付息等（图1）。特许经营期付运营成本、

项目无偿移交给政府

。满，

3．2资金结构

贷款的来源资金结构主要指的是项目公司的资本金构成、

以及二者的比例等。资本金与贷款金额（即本贷比）应以2：8或3：7为佳

［1］

。在资本金组成中，既要保证主办人的控制权，又

要防止因为控股超过50%而导致的财务报表合并。因此，主办

人应相对控股比较合适，比如项目公司由3家公司组成，那么出资比例可为49：40：11。

理论上讲，项目的贷款资金来源渠道很多，如商业银行贷款、出口信贷、资本市场（如债券）、基金等。但在我国目前的具

对医院PPP项目，主要的还是商业银行贷款和融资体国情中，

租赁。商业银行贷款针对项目的建设，融资租赁针对医院的设

备，尤其是大型医疗设备。融资应遵循成本效益、时效性、风险收益均衡原则

［1］

。在融资的时候，需要提醒的一点是，项目建

设期是资金风险最高的时期，在此期间，应有一定的备用资本金

以防成本超支。和备用贷款额度，3．3

信用保证结构

为了分散风险，增强项目的安全，各方往往会要求对方提供

PPP涉及到的担保形式有保证、诸多担保，抵押、质押等。医院PPP项目涉及主要的担保有：政府对项目公司的安慰函、补贴保证、税收优惠保证等；项目公司向银行贷款提供的抵押和质押担保；在项目建设期，由于项目无法产生收益，投入巨大，风险极高，银行一般都要求主办人或项目公司提供完工担保，后者也可向承包商转移完工担保，至少可以分担一部分；此外，承包商和医疗设备供应商出于商业目的也可能愿意为银行贷款提供部分担保。其结构如图2

。

图2

4

3项目融资框架3．1投资结构

项目的投资结构指的是项目公司的组织形式，主要有：合伙公司制、信托、非公司型合资等。根据我国目前的实际，一般制、

应以有限责任公司为主。项目公司一般以一个发展商（develop-er）或主办人（promoter）为主，再选择几个伙伴组成联合体参加投标，中标后作为股东组建项目公司。股东的数目应该在2～4

［1］

人之间，成员选择应遵循以下原则：（1）考虑成员对联合体或项目公司的贡献；（2）考虑各成员的互补性和战略协同性；（3）有利于风险的合理分担和控制；（4）吸纳项目所在地企业；（5）还应考虑成员的诚信和企业文化等因素。根据上述原则和医院的实际，建议项目公司的组成为：一家经验丰富实力雄厚信誉卓著的投资企业，一家管理科学、技术雄厚、口碑良好的三甲医院，一家当地政府控股的国有资产运营公司。如果医院规模较大，对医院的建设要求较高，还应找一家具有工程总承包能力的工程建设公司。58图1

4．1

医院项目现金流向

其他应注意的问题

医院PPP担保结构

合同体系

PPP的参与方众多，合同组成也极为复杂。完备的合同体

系是合理分担风险、保证项目成功的重要条件。医院PPP涉及到的合同体系（见图3）主要包括：（1）政府与项目公司之间的特许经营协议，这是PPP最重要的合同，一般应该包括特许经

项目建设、融资、运营与维护、收费及调价、服务质营权的范围、

移交等内容，这在目前我国有很多其他领域的中英文协议范量、

本可供参考，建议聘请专业的咨询公司和律师起草；（2）项目公如果是传统的DBB模式，将司与承包商之间的工程建设合同，是一系列有勘察、设计、施工、监理等合同组成的体系；（3）项目公司与银行之间的贷款合同；（4）其他，如公司股东之间的出资合同，项目公司（联合体）与法律、财务顾问签订的咨询合同，等等。

4．2项目干系人

让项目干系人（Stakeholder）满意是PPP的重要原则和目标。医院PPP涉及到的项目干系人（Stakeholder）主要有：政府，

发展商，项目公司，银行，承包商，用户（就医人员），咨询公司和

其他人等。他们在PPP中的角色和主要目标利益如顾问公司，

表1

项目干系人政府发展商项目公司银行承包商

医疗设备供应商咨询公司顾问公司保险商用户

角色内容

授权、批准和担保提供资本金、融资、经营专为项目而成立的公司

监督资金使用发放贷款、设计、建造医院提供医疗设备

提供咨询服务，代理招标

提供法律、财务咨询提供保险看病，使用医疗资源

下：（见表1）

医院PPP主要项目干系人

主要目标利益

保证项目的成功，不出钱就能建好医院

保证项目的成功，获取收益（资金占用成本）保证项目获得成功

保证项目的成功和资金的安全，获取利息根据甲方要求完成工程，获取收益满足甲方要求，获取收益保证项目获得成功，获取收益维护雇主利益，获取收益保证项目获得成功，获取收益满足自己的需求，

交纳费用

PPP是一种优点显著但比较复杂、耗时较长的项目融资方式，也是一把双刃剑，用之不当，很容易导致项目的失败。我国

［16］

其他领域的实践说明了这一点。为了保证项目的成功，必深入的科学论证、细致的方案须在前期进行审慎的全面分析、

设计。本文希望通过对医院PPP的框架结构设计的分析，为我国医院项目的融资和建设提供一点参考借鉴。

［参考文献］

［1］王守清，PFI和PPP）［M］．北柯永建．特许经营项目融资（BOT、

2008．京：清华大学出版社，

［2］柯永建，王守清，陈炳泉，等．中国PPP项目政治风险的变化

［A］．第六届全国土木工程研究生学术论坛论文集［C］．清华大2008．学出版社，

［3］崔军萍．非营利性医院融资的资金筹措战略［J］．现代医院，

2004，5．

图3

5

结

语

医院PPP合同体系［4］郭爱华，孙喜琢．对医院投资建设中应用公私合作模式的思考

［J］．卫生经济研究，2008.1：33－34．

［5］周成武，严素勤．我国医疗体制改革导入公私合作伙伴关系的初

J］．中国卫生经济，2007.6：25－27．步探讨［

［6］陈建平，．中严素勤，周成武，等．公私合作伙伴关系及其应用［J］

2006．2：78－80．国卫生经济，

［7］周成武．严素勤．陈建平，等．公私合作伙伴关系在卫生领域的应

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［8］周俐平．严素勤．周成武．等．我国公立医院导入PPP机制的思考

［J］．中国卫生经济，2006，7：77－78．

［9］李荣华，严素勤．周成武，等．我国公立医院导入PPP机制的政策

．中国卫生经济，2006，6：56－57．及制度环境［J］

［10］严素勤，周成武，陈建平，等．公私合作伙伴关系的模式、范围及

J］．中国卫生经济，2006，4：57－58．实施原则［

［11］郭永瑾．公私合作模式在我国公立医院投资建设领域中应用的

J］．中华医院管理，2005.10：665－668探讨［

［12］戴大双．项目融资［M］．北京：机械工业出版社，2005．［13］陈健，M］．北京：中国建筑工业出版社，2008．陶萍．项目融资［［14］张极井．项目融资［M］．第2版，2003．北京：中信出版社，［15］蒋先玲．项目融资［M］．北京：中国金融出版社，2004．

［16］亓霞，柯永建，王守清．基于案例的中国PPP项目的主要风险因

J］．中国软科学，2009，5：107－l13．素分析［

［17］郑昌勇，张星．PPP项目利益相关者管理探讨［J］．项目管理技

2009，12：39－43．术，

综上，可以得出医院PPP的总体框架和主要流程如图4所示

。

［02-16收稿日期］2011-（责任编辑贾睿）

图4

医院PPP总体框架

·559·

第四篇 医院PPP运营公司《医院PPP项目实施方案》

项目实施方案医院PPP

目 录

篇一：PPP(公私合作关系)项目实施建议方案

篇二：医院PPP管理模式探讨

篇三：非营利性医院PPP项目运作模式及回报机制研究 篇四：PPP项目实施方案审批

篇五：

PPP项目实施流程

一、 什么是PPP

（一）基本概念、核心理念

PPP，即公私伙伴关系是指公共部门与私营部门为提供公共服务而建立起来的一种长期合作关系。这种关系用商业协议来确立，公共部门将融资、建设、运营风险转嫁给私营部门，并与私营部门发挥各自的优势来提供公共服务。在这样的框架下，PPP的表现形式有多种，如BOT（建设-运营-转让）和BOOT（建设-运营-拥有-转让）等。一般而言，按照私人部门的参与程度和公共部门将各类风险向私营部门转移的程度会产生多种PPP模式，如BOT,BOOT,DBFO等。

PPP的核心理念是追求资金最佳使用价值,通过引进社会资本，发挥公私双方各自优势，紧密合作，风险共担，利益共享，得到最优的投资回报及社会公共效益，实现公共财政或者公共资源的价值最大化。

（二）PPP的比较优势

相对于政府传统项目开发模式及公共融资方式，PPP有以下 比较优势：

1、提高公共财政使用效率

PPP项目一般由社会私人资本或者联合体融资建设及运营，提供公共服务。共用财政投入很少，较好发挥了“四两拨千斤”的杠杆作用，这对公共财政短缺的情况下加快新型城镇化建设有比较重要的意义。

同时，由于捆绑了建设和经营，并以服务和产出付费，使得私人部门能够发挥最大的能动性，通过创新、自我施压等避免项目成本超支。在风险管理上的合理分配和良好的合作机制也使得项目失败的概率大大降低，避免了公共资源的浪费。

2、保障项目和公共服务质量

评审中标的私人资本或联合体组建项目公司建设项目并提供公共服务。联合体一般是由建设方、融资方、运营方组成的利益共同体，它比传统开发模式具有更好的内部协调能力。 另外，很多PPP项目通过引进国际知名建设、管理机构，带来先进的管理经验，有利于提高公共服务的质量。

3、实现合作双方互利共赢

合理的PPP模式可以平衡公私双方的权责利。在风险分配上遵循“最优承担”原则，即将风险分配给最有能力承担的一方。同时，全寿命周期特点使得合同具有较大的灵活空间，风险共担、收益共享的机制既能维护共用部门的利益，也能最大限度满足私人资本的诉求。

（三）PPP实施背景

十八大以来，稳增长、促改革、调结构、惠民生逐渐成

为政策主线。在当前宏观经济环境下，发展是重中之重，稳增长的任务尤其艰巨。在此背景下，新型城镇化进程加快。财政部预计2020年城镇化率达到60%，由此带来的投资需求约为42万亿元人民币，每年需要资金约7万亿。然而作为城镇化建

设主力的地方政府财政压力巨大，各级政府直接债务约11万亿，或有负债约7万亿。在当前土地收入成为地方债务主要还款来源的情况下，房地产市场的正常波动都足以影响地方财政，进而影响新型城镇化建设进程。

要改变这种困境，最关键的是创新投融资体制，改变传统政 府投资模式。PPP模式积极引入社会私人资本，参与城镇化建设，在保障资金来源、引入先进的建设和管理经验、保证项目和公共服务质量上有较大优势。

（四）PPP法律依据

PPP模式在本质上是鼓励社会非公有资本参与社会基础设施 建设和基础服务提供，我国早在2005年就出台《国务院鼓励支持非公有制经济发展的若干意见》，即“非公36条”，放宽非公有制经济市场准入，其中就有“允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域”条款。

2010年，国务院下发《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，即“新36条”，进一步拓宽民间投资的领域和范围，明确鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域及市政公用事业和政策性住房建设领域和社会事业领域。 在党的十八届三中全会上，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”成为进一步深化改革，推动新型城镇化建设的重要措施。

（五）PPP适用领域

第五篇 医院PPP运营公司《PPP项目方案--医院建设PPP项目实施方案》

项目实施方案医院PPP

目 录

篇一：PPP(公私合作关系)项目实施建议方案

篇二：医院PPP管理模式探讨

篇三：非营利性医院PPP项目运作模式及回报机制研究 篇四：PPP项目实施方案审批

篇五：

PPP项目实施流程

一、 什么是PPP

（一）基本概念、核心理念

PPP，即公私伙伴关系是指公共部门与私营部门为提供公共服务而建立起来的一种长期合作关系。这种关系用商业协议来确立，公共部门将融资、建设、运营风险转嫁给私营部门，并与私营部门发挥各自的优势来提供公共服务。在这样的框架下，PPP的表现形式有多种，如BOT（建设-运营-转让）和BOOT（建设-运营-拥有-转让）等。一般而言，按照私人部门的参与程度和公共部门将各类风险向私营部门转移的程度会产生多种PPP模式，如BOT,BOOT,DBFO等。

PPP的核心理念是追求资金最佳使用价值,通过引进社会资本，发挥公私双方各自优势，紧密合作，风险共担，利益共享，得到最优的投资回报及社会公共效益，实现公共财政或者公共资源的价值最大化。

（二）PPP的比较优势

相对于政府传统项目开发模式及公共融资方式，PPP有以下 比较优势：

1、提高公共财政使用效率

PPP项目一般由社会私人资本或者联合体融资建设及运营，提供公共服务。共用财政投入很少，较好发挥了“四两拨千斤”的杠杆作用，这对公共财政短缺的情况下加快新型城镇化建设有比较重要的意义。

同时，由于捆绑了建设和经营，并以服务和产出付费，使得私人部门能够发挥最大的能动性，通过创新、自我施压等避免项目成本超支。在风险管理上的合理分配和良好的合作机制也使得项目失败的概率大大降低，避免了公共资源的浪费。

2、保障项目和公共服务质量

评审中标的私人资本或联合体组建项目公司建设项目并提供公共服务。联合体一般是由建设方、融资方、运营方组成的利益共同体，它比传统开发模式具有更好的内部协调能力。 另外，很多PPP项目通过引进国际知名建设、管理机构，带来先进的管理经验，有利于提高公共服务的质量。

3、实现合作双方互利共赢

合理的PPP模式可以平衡公私双方的权责利。在风险分配上遵循“最优承担”原则，即将风险分配给最有能力承担的一方。同时，全寿命周期特点使得合同具有较大的灵活空间，风险共担、收益共享的机制既能维护共用部门的利益，也能最大限度满足私人资本的诉求。

（三）PPP实施背景

十八大以来，稳增长、促改革、调结构、惠民生逐渐成

为政策主线。在当前宏观经济环境下，发展是重中之重，稳增长的任务尤其艰巨。在此背景下，新型城镇化进程加快。财政部预计2020年城镇化率达到60%，由此带来的投资需求约为42万亿元人民币，每年需要资金约7万亿。然而作为城镇化建

设主力的地方政府财政压力巨大，各级政府直接债务约11万亿，或有负债约7万亿。在当前土地收入成为地方债务主要还款来源的情况下，房地产市场的正常波动都足以影响地方财政，进而影响新型城镇化建设进程。

要改变这种困境，最关键的是创新投融资体制，改变传统政 府投资模式。PPP模式积极引入社会私人资本，参与城镇化建设，在保障资金来源、引入先进的建设和管理经验、保证项目和公共服务质量上有较大优势。

（四）PPP法律依据

PPP模式在本质上是鼓励社会非公有资本参与社会基础设施 建设和基础服务提供，我国早在2005年就出台《国务院鼓励支持非公有制经济发展的若干意见》，即“非公36条”，放宽非公有制经济市场准入，其中就有“允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域”条款。

2010年，国务院下发《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，即“新36条”，进一步拓宽民间投资的领域和范围，明确鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域及市政公用事业和政策性住房建设领域和社会事业领域。 在党的十八届三中全会上，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”成为进一步深化改革，推动新型城镇化建设的重要措施。

（五）PPP适用领域

第六篇 医院PPP运营公司《公立医院PPP模式实践案例分析》

PPP（Public-Private Partnership）是20世纪90年代后出现的一种新的融资模式，最早由英国提出，并得到了欧盟、联合国、世界银行等国际组织的积极推介。PPP模式，即“公共部门-私人部门-合作”的模式，以公共部门与私营部门合作为基础，以提供公共产品或服务为目标，以利益共享与风险共担为基本特征，是政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，减轻财政负担，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本基于合同建立的长期合作关系。

PPP模式的核心是政府部门与私营部门在合作过程中如何创造价值和实现双方优势互补。它并不改变公共事务的公益性，只是通过公私双方的合作，公共部门的支出不足和地方政府性债务问题得以缓解，私营部门的资金、经验、技术和管理优势得以充分发挥，也有利于优化配置项目资源，提高项目运作效率，满足公共基础设施建设和公共服务的创新。

作为经过国外医院领域和国内市政公用事业领域实践检验的富有成效的一种公私合作方式，PPP为政府和社会资本合作办医提供了良好的契机。对于地方政府而言，公立医院大多存在医疗设备陈旧，医疗环境欠佳，医院以药养医，医疗收入入不敷出等问题，迫切需要通过设备更新、迁址别建、改善管理运作等方式提升地方医疗服务水平，因而对社会资本参与公立医院服务有强烈的需求。对于社会资本而言，医院和医疗服务属于垄断资源，社会资本原本无法渗透。然而随着老龄化社会问题日益显著，健康问题将越发成为社会大众关注的焦点，收入的增加以及生活质量的提高使得越来越多的的人愿意、也有能力花更多的钱在自己的身体健康上。由于公立医院的公益性质、税收优惠、良好的品牌效应，社会资本看好医院、尤其是公立医院的发展前景，也非常希望参与到公立医院的投资运营中。

医院是国外PPP应用的重点领域，在许多发达国家，如英国、加拿大、澳大利亚都获得了成熟的应用。在我国，随着医疗卫生体制改革不断推进，PPP也逐步被引入医疗卫生服务领域中来，成为政府或公立医疗机构与民营资本合作的平台。但由于起步较晚，涉足面尚浅，相关法律法规不完善，公立医院PPP项目如何实施是目前困扰投资人和地方政府的问题。本文将浅谈我国目前公立医院PPP项目实施的5种方式以及相关案例，以证明在PPP模式深化医改的今天，PPP模式还有许多探索与创新的空间。

一、PFI模式

指政府部门或公立医院提出新建医院的项目，通过招投标，获得特许权的民营机构进行医院的建设和运营，从政府或公立医院收取费用以回收成本。这种模式可以将民营机构资金和管理优势和公立医院的品牌和人才技术优势相结合，并且通过引入民营机构，市场中的竞争机制也顺势引入，能极大地提高建设效率与服务质量。PFI（Private-Finance-Initiative）模式是对BOT项目融资的优化，这一点主要体现在PFI模式的风险分担及利益驱动。在项目进行过程中各环节所产生的一系列风险，有相当大一部分，如经济风险，建设及运营风险等转移给了民营机构。而政府部门则承担政策风险，法律风险等系统风险，发挥彼此优势，将风险降到最低。在合同期满后，如果民营机构通过正常经营未达到协议规定的收益，可以继续拥有或通过续租的方式获得运营权。

广州广和医院是实施PFI模式的成功案例。它由广州市第一人民医院与广济医疗器械有限公司合作建立。广和医院有自己的独立法人，实行自主经营、自主管理、自主分配原则。市一负责提供品牌和业务用房，并在技术力量上给予支持，广济提供资金和业务管理。合作双方根据合作协议进行利润分成，完全与市场机制接轨。公立医院的品牌和技术优势与民营机构的资金和运营优势灵活结合，优势互补，强强联合，起到了1+1大于2的效果。自试营业以来，已经基本达到运营平衡，成为广州市职工医疗保险定点医院。

二、ROT/IOT 模式

指政府部门或公立医院将既有的医院改造项目移交给民营机构，由后者负责既有设施的运营管理以及扩建/改建项目的资金筹措、建设及其运营管理，当约定期限届满后，将全部设施无偿移交给政府部门。对于民营机构而言，IOT（investment-operate-transfer）也是一种很好的商业模式。通过对医院进行固定投资承诺，改善医院的医疗设施和诊疗设备，以交换在若干年期限内对相关医院的管理及营运权，并收取医院的管理费，甚至某些医院需要在IOT协议期内分期偿还公司的投资。在‘三不变’（医院国有事业单位性质不变，公益属性不变，人员隶属关系不变）的条件下，民营机构通过对医院的全权管理，享有对医院的经营收益权以及管理所带来的供应链等收益。

公立医院北京门头沟区医院为实施ROT模式的成功案例。门头沟区医院与凤凰医疗集团合作办医，凤凰医疗集团通过对医院进行投资，改善医院的医疗设施和诊疗服务水平，以换取在19-48年的期限内管理和运营医院、收取医院管理费以及为医院供应药品、器械及耗材的权利。医院管理集团成立以卫生局为主导的理事会以及多方代表参加的监事会全面对医院的运行进行监管，保障了医院的公益性质。为提升医院质量，安全及服务水平，医院引入国际医院管理最高标准JCL标准。改革的效果可从数字的变化初见端倪，一年多时间内，医院新制定和完善了400余项涉及医院质量与安全的制度规范。从医院管理来看，床位从改革前的252张增至502张，真正缓解了百姓在本地区‘住院难’的问题；从百姓就医来看，2012年，医院门诊急诊人数达到48万人次，同比增长28.6%；次均住院费用远低于同级同类医院平均水平9.84%。门头沟医院成功开辟出一条利益冲突相对较小的全新路径，值得借鉴。

三、EPC模式(Engineer-Procurement-Construction/Turnkey，设计-采购-施工/ 交钥匙)

指民营机构受公立医院委托，按照协议对医院建设项目的设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包。民营机构只参与运行前环节，医院的管理和人员全部来自托管方公立医院，资方不参与医院的运营和管理，是典型的交钥匙工程。该模式将传统的设计—招标—施工模式中不同合同关系的单位转化为一个责任主体，解决了设计、采购、施工之间相互脱节问题，给技术创新准备了优良的环境和土壤。三个环节结合紧密彼此协调，使工程设计、施工顺利进行，交叉作业更加便利，工程进度得以保障；设计与工程采购结合，安装要求明确，无反复，系统设计与现场情况符合程度高，保证了工程质量；工程设计的详细优化，使设计对工程发挥了最大指导作用，减少反复、错漏，节省工程投入，成功实现了投资控制目标。

汕头潮南民生医院是EPC模式的成功案例。该院是一所按“三级医院”标准设计和配套建设的大型综合性中外合资医院，由香港企业家吴镇明先生投资兴建，委托汕头大学医学院第一附属医院全面经营管理。该院的管理和医疗团队全部来自于托管方,全权负责医院的运营管理。投资方不参与，也不干涉托管方的行政决定。由于分工明确，目标一致，医院一年内便实现了运营的收支平衡, 同时，潮南区的百姓也享受到了优质，便捷的医疗卫生服务，取得了真正意义上的“双赢”。汕头潮南民生医院独特的托管模式在国内开创了先河并且成效显著，先后被中国医院协会和健康报社等授予“全国诚信民营医院”、“群众满意医院”、“全国百姓放心医院”等荣誉称号。

四、O&M模式

指医院由政府出资兴建，具体的运营工作则由私营机构的管理团队负责。政府和私营机构成立董事会。医院归政府所有，运行初期，政府会进行一定的财政补贴，后期往往由医院的管理团队自负盈亏。

香港大学深圳医院（滨海医院）是O&M 模式的典型案例。该院由深圳市政府斥资35亿元建立, 产权归深圳市政府所有，香港大学和深圳市政府共组医院董事会，港大成立的医院管理层负责具体的营运工作，譬如医院人员的聘用、器材的引进等等。双方在医院管理体制、财政投入机制等领域大胆改革。例如，在人员管理方面，滨海医院员工由港大实行全员聘用，参照香港的筛选考核以及薪酬机制，并不同于其他公立医院员工政府公务员

的身份。在香港大学管理的5年之后，政府将不再为医院提供财政支持，医院盈亏自负。这是一次对新型的O&M（Operation and Management Contracts）的大胆探索，而人们对其成效亦是褒贬不一,因此，究竟O&M型PPP医院能否谋生成功还有待时间的检验。

五、股份制改造

2004年实施的江苏省南通市通州区人民医院是股份制改造的典型案例。当时的通州市委、市政府对人民医院实施股份制改革，通过公开竞拍，引进江苏大富豪啤酒有限公司作为医院大股东，还有股份为国有资本和职工持有，分别占30%和25%。10年间，该医院的建筑面积从4万平方米增加到10余万平方米，床位由不到400张增加到1600余张。控股的国有资产增值率达到132%。尽管成效显著，这次改制依然饱受质疑。矛盾的根源在于，股权合作的法律基础是公司化运营，而公司必须以营利为目的，所以股份制改制和公立医院本身的公益性、事业性存在不相容。这也成为了股份制改造模式的最大障碍。

2013 年以来，在国家政策明确鼓励社会资本参与医疗行业后，公立医院改制迎来新的资本热潮。最新落定的一个样本是广东汕尾和中信医疗合作的公立医院股份制改造。汕尾市政府和中信医疗共同出资组建一家合资公司，公司资本金以三家医院的净资产评估作价，再由中信医疗按照六成的股权配比投入现金，居控股地位。三家医院的非营利性和事业单位属性保持不变。

该项目似乎采取了一种变通方式，由合资公司对医院进行投资管理以保证医院的事业性和公益性不变。但由于采取该模式后，医院的所有者变成了合资公司，即社会资本，严格来说，医院不再是公立医院性质，而是社会资本设立的非营利性医院。因此，根本问题仍未得到实质性的解决。

另外，也有人认为，股份制改造破坏了医院原有的内部利益链，导致医生们并不喜欢这样的改制。因此，股份制改制在医院领域的应用至今褒贬不一。

无论如何，PPP模式在公立医院方面的应用有很好的前景，上述合作方式都是在对新资本需求、转移运营风险的要求以及寻求提高效率的推动下产生的。通过对公立医院不同环节采用不同的PPP管理模式，可以有效解决政府投入不足问题，提高公立医院经营管理效率，让公共资源得到更加合理的配置，推动创新。但在ppp模式的实际应用方面，也存在着事业单位性质，公益性质，所有制性质，医生原有利益等诸多问题。这些都需要我们不断地去调整、创新模式，不拘泥于条框的限制，并以社会大众的利益为第一考量要素，政府和社会大众在医院PPP项目上，就能有更多的选择与空间。